Ассоциация "Независимый общественный мониторинг" представила доклад, посвященный правовым и организационным аспектам процедуры голосования по поправкам в Конституцию РФ. По мнению группы авторов доклада во главе с членом Общественной палаты Александром Бродом, претензии к конституционному процессу возникают в том числе из желания "солидаризироваться с зарубежными противниками укрепления суверенитета российского государства".
фото: Наталия Губернаторова
Процедура внесения поправок полностью согласуется с международной практикой и соответствует рекомендациям межгосударственных организаций, доказывают авторы доклада. При этом они ссылаются на позицию Венецианской комиссии, согласно которой законопроект о поправках должен в идеале проходить вначале через национальный парламент, а плебисцит проводиться уже после парламентских процедур.
«Законодательство Российской Федерации до настоящего момента предусматривало лишь два механизма внесения изменений: одобрение поправок избранными народом представителями (в лице парламентариев Федерального Собрания и региональных парламентов) и, назначенное решением Конституционного Собрания всенародное голосование, — отмечается далее в докладе. — Иных процедур прямого волеизъявления в российском конституционном процессе закреплено не было, и, представляется, что процедура общероссийского голосования может логично восполнить этот пробел».
В отличие от референдума, являющегося самодостаточной процедурой, общероссийское голосование, подчеркивается в работе, является «составной часть многоступенчатого механизма утверждения поправок, наряду с одобрением Федеральным Собранием, региональными парламентами и правовым заключением Конституционного Суда».
Авторы напоминают историю появления нынешнего Основного закона. Согласно указу президента от 15 октября 1993 года, проект Конституции был вынесен на всенародное голосование. При этом процедуры его проведения голосования были прописаны в самом же указе, нормы действовавшего на тот момент закона РСФСР «О референдуме» не применялись.
«За все годы действия Российской Конституции замечаний к тексту Основного закона было немало, но к настоящему времени никто, прежде всего критики общероссийского голосования, не утверждает, что действующая Конституция в силу данного основания нелегитимна», — указывается в докладе.
Похожий довод авторы используют, разбирая критику «пакетного» принципа принятия поправок: «Заметим, что в отношении действующей Конституции в 1993 году ни у кого не возникало вопросов, что голосование надо было проводить по каждой статье в отдельности».
Модель голосования за каждую поправку в отдельности трудно реализовать даже чисто технически, поскольку речь идет о более чем 100 изменениях в различные статьи. Но главная проблема в другом: «В этом случае по итогам голосования логически необходимо соотнести полученные результаты с целостной структурой получившегося документа – не были ли отклонены отдельные пункты, являющиеся составной частью более крупного узла, и не привело ли это к разрушению системного характера положений Конституции… В Конституцию вносятся комплексные изменения, принятие изменения в одной статье в большинстве случаев непосредственно связано с изменениями в другой».
По мнению авторов, общероссийское голосование в его нынешней, утвержденной форме «приобретает характер права «вето» и занимает промежуточное место между одобрением парламентариями и референдумом».
В докладе отмечается также открытый характер обсуждения конституционных изменений: «Рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ, образованная 15 января 2020 года, обеспечила широкое экспертное представительство на стадии именно разработки поправок. Кроме того, работа группы предоставила возможность предложить свои поправки гражданам и организациям, которые в обычной законотворческой деятельности не являются субъектами законодательной инициативы. В рабочую группу поступило более 1000 предложений… Широта и острота общественной дискуссии вокруг подготовки предложений не подлежит сомнению».
Значительно место в работе уделено вопросам организации голосования. «Законодательно закрепленные процедуры общероссийского голосования, в том числе организация общественного наблюдения, являются разумно достаточными для обеспечения контроля хода голосования и права граждан на распространение и получение информации, — считают авторы. — Возложение права определять порядок и процедуру назначения наблюдателей на Общественную палату Российской Федерации является позитивной новеллой, уже оправдавшей себя… Установленное право общественных палат наблюдать за ходом общероссийского голосования согласуется с действующим законодательством об общественном контроле».
Авторы доклада обращают внимание на то, что палата упростила процедуру подачи списков кандидатур и существенно сократила список требуемых документов. Кроме того, отсутствует лимит предельного числа наблюдателей на участке.
«Общественная палата РФ предлагает всем политическим и общественным организациям принять участие в наблюдении в ходе общероссийского голосования, — отмечается далее. — 23 марта ОП РФ подписала соглашение более чем с 50 общественными объединениями и некоммерческими организациями о сотрудничестве при направлении наблюдателей на общероссийское голосование. 25 марта подписано соглашение о сотрудничестве при направлении наблюдателей на общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации между Общественной палатой РФ с 12 политическими партиями».
Безупречна, по мнению экспертов, и информационная составляющая конституционного процесса: «Предлагаемые формы информирования в ходе подготовки общенародного голосования обеспечивали и обеспечивают максимально широкие возможности для общественной дискуссии… Осуществляющие информирование органы обязаны раскрывать смысл выносимых на общероссийское голосование изменений. В противном случае, информирование являлось бы неполным и не достигало определенной законодателем цели доведения информации в полном объеме по предмету голосования. Это делает неприменимым, например, понятие «косвенная агитация» — применение этой нормы ограничивает право граждан на получение информации».
Особой похвалы составителей доклада удостоился Центризбирком: «Утверждённый Центральной избирательной комиссией Российской Федерации порядок голосования содержит ряд беспрецедентных мер, направленных на обеспечение права граждан принять участие в общероссийском голосовании». В качестве примера приводится, например, «такая новелла, как возможность досрочного голосования вне помещения для голосования».
Определенные вопросы у экспертов вызывает, правда, возможность применения механизмом электронного голосования: «Данная процедура несет в себе некоторые риски, в первую очередь, касающиеся защиты передаваемых данных». Но и здесь они полны оптимизма: «В России, к счастью, нет примеров несанкционированного вмешательства в механизмы электронного голосования. И, конечно, будут изыскиваться новые средства обеспечения защиты данных».
Не ждут авторы доклада и каких-либо проблем с честностью и точностью подсчета голосов: «Установленные гарантии предупреждения возможных искажений волеизъявления граждан при проведении голосования и подведении итогов представляются достаточными». Однако «возможно их дополнительное усиление».
Эксперты не видят конструктива в позиции большей части критиков предложенной процедуры: «Не лучше ли предложить дополнения, если какой-то компонент выглядит неясным, а не заниматься бюрократическим крючкотворством». Сами же претензии такого рода они связывают в том числе с желанием «солидаризироваться с зарубежными противниками укрепления суверенитета российского государства».
Однако планы геополитических оппонентов обречены на провал. «Право решать, какой должна быть Конституция, каков должен быть порядок ее изменения, принадлежит исключительно гражданам России», — резюмируют авторы доклада.
